Ylhäältä ohjatusta huollosta oman kuvan rakentamiseen
Artikkeli 3/1997

Seppo Tiihonen

Ylhäältä ohjatusta huollosta oman kuvan rakentamiseen

Valtioneuvosto asetti syksyllä 1979 komitean, jonka tehtävä oli laatia ehdotuksia viranomaisten kielen parantamiseksi. Komitean mietintö ”Kieli ja virkakoneisto” ilmestyi vuonna 1981, ja vuonna 1982 valtioneuvosto antoi päätöksen toimenpiteistä valtion viranomaisten kielenkäytön parantamiseksi. Valtiovarainministeriön neuvotteleva virkamies Seppo Tiihonen tarkasteli tämän ns. virkakielipäätöksen suhdetta syntyaikansa ja nykyhetken hallintokäsitykseen kielitoimiston 11.2.1997 järjestämässä virkakieliseminaarissa.

Rationalisointia ja demokratisointia virkakielipäätöksen taustana

Viisitoista vuotta sitten hallitus antoi virkakielipäätöksen, joka velvoitti viranomaiset käyttämään hyvää kieltä, jotta kansalaiset voisivat käyttää oikeuksiaan ja täyttää lainsäädännön asettamat velvoitteet. Vaikka päätöksen hallinnolliset määräykset ovatkin nykyisin jo vanhentuneet, on ajatus hyvästä kielenkäytöstä alati ajankohtainen.

Virkakielipäätöksen taustalla oli monenlaisia tarpeita ja pyrkimyksiä. Yksi niistä oli tarve rationalisoida hallintoa. Virkakielipäätöksen tuli palvella paitsi demokratiaa myös tätä päämäärää. Päätöksen toteutumista valvoi valtiovarainministeriön järjestelyosasto, nykyinen hallinnon kehittämisosasto. Se oli syntynyt 1940-luvulla rationalisointi-ideologian pohjalta; tavoitteena olivat tuolloinkin valtiontalouden säästöt ja toiminnan tehostaminen.

Virkakielipäätös oli osaltaan myös vastaus hallintoa kohtaan 1970-luvun lopussa esitettyyn kritiikkiin. Tutkijat kritisoivat hallintoa näennäisistä uudistuksista, joita moitittiin mm. pelkiksi kielellisiksi tempuiksi. Hallinnon reaktio tuohon syytökseen oli kiinnittää huomio viranomaisten käyttämään kieleen.

Virkakieleen vaikutti myös politiikka. Toisen maailmansodan jälkeisenä aikana tuli tärkeäksi käyttää oikeanlaista terminologiaa. Sanoihin sisältyi piiloviestejä, ja sananvalinnalla annettiin ymmärtää enemmän kuin sanojen sanakirjamerkitys kertoi. Kielen politisoituminen vaikutti viranomaistenkin kieleen. Virkakielipäätöksen taustalla oli myös halu korostaa kansalaisten palvelua ja irrottaa kieli poliittisista tarkoitusperistä.

Virkakielipäätöstä lienee omalta osaltaan vauhdittanut 1970- ja 80-luvun säädöstulva. Hallinto laajeni poikkeuksellisen paljon, ja tämä laajeneminen tuotti runsaasti säädöksiä, määräyksiä ja ohjeita. Ohjeita ei annettu ainoastaan viranomaisille, vaan yksityiskohtaisia määräyksiä kohdistettiin myös elinkeinoelämälle ja kansalaisille. Tämä herätti hämmennystä, ja kritiikin lieventämiseksi kansalaisia koskevat määräykset pyrittiin tekemään mahdollisimman ymmärrettäviksi.

Hallinnon laajeneminen 1970-luvulta lähtien toi virkakieleen aivan uudenlaisiakin ongelmia. Yhteiskunnallisten uudistusten toteuttamiseksi oli virkakuntaa jouduttu lisäämään voimakkaasti. Aiemmin oli suuri osa virkamiehistä saanut lakimieskoulutuksen, mutta nyt tulokkaissa oli paljon valtio- ja hallintotieteilijöitä sekä kauppatieteilijöitä. Heidän koulutuksessaan ei painottunut säädösten ja säädöskielen tuntemus, mutta he joutuivat silti pian osallistumaan säädösvalmisteluun. Näin lakitekstiin tuli teoreettisia ilmauksia, joita oli vaikea ymmärtää. Virkakielipäätöksen avulla etsittiin ratkaisua tähänkin ongelmaan.

Virkakieltä huoltamaan määräyksin ja ohjein

Hallinnossa toimittiin 1980-luvun alussa tarkan ohjauksen mukaan: toimintaa säätelivät erilaiset säädökset, käskyt, määräykset, kiellot ja suunnitelmat. Samaa mallia sovellettiin myös virkakielipäätöksen toimeenpanoon. Vallitsevan ajattelutavan mukaisesti viranomaiset velvoitettiin laatimaan suunnitelmia kielenkäytön parantamiseksi ja raportoimaan toimenpiteistään valtiovarainministeriölle, joka sai tehtäväkseen ohjata kielipäätöksen toteuttamista.

Virastojen raporttien perusteella valtiovarainministeriössä laadittiin muistio, jossa todettiin, että hallinnon kieltä oli yritetty selkeyttää lähinnä koulutuksen avulla. Virkakielikomitea oli suunnitellut myös käsitteiden uudistamistyötä ja ymmärrettävyystutkimuksia, mutta niitä oli tehty varsin vähän. Ministeriöiltä oli pyydetty ehdotuksia asiakirjamallien ja lomakkeiden tarkistamiseksi ja eri hallinnonalojen kielenkäytön tutkimusaiheiksi. Tällaisia ehdotuksia ei raporteissa kuitenkaan esitetty.

Viranomaisten kieli – oma vastuu ja oma etu

Käsitykset hallinnosta alkoivat 1980-luvun lopulla uudistua. Säätelyä purettiin ja muodollista jäykkyyttä pyrittiin hävittämään. 1970-luvulla hallinto oli laajentunut ja virkakunta kasvanut, mutta seuraavalla vuosikymmenellä valtion tehtäviä alettiin supistaa ja virkakuntaa pienentää. Supistus oli huomattava. Vielä 1990-luvun alussa varsinaisessa valtionhallinnossa toimi 220 000 virkamiestä, mutta nyt, vuosikymmenen puolenvälin jälkeen, hallintovirkamiehiä on enää 130 000. Myös virkakielen ala on supistunut, jos virkakieleksi laskee vain sen kielen, jota tehtävissään käyttävät hallintomenettelylain, julkisuuslain ja muiden hallintoa säätelevien lakien mukaan toimivat hallintovirkamiehet.

Hallintoa on supistettu nimenomaan muuttamalla valtion laitoksia osakeyhtiöiksi. Yhä useammat valtion laitokset tuottavat nykyään myös maksullisia palveluita. Toiminnan rahoitus siis tulee kokonaan tai osittain palveluiden myynnistä, ja tyytyväinen asiakas nousee yksikön huomion keskipisteeksi. Silloin ei syy kielenkäytön kohentamiseen ole hallinnon antama määräys, vaan halu saada asiakas ostamaan palvelu. Palveluja myyvissä yksiköissä ei välttämättä jouduta lainkaan kosketuksiin varsinaisen virkakielen kanssa.

Myös perinteinen hallinto on muuttunut. Kansalaisten palvelua korostetaan nykyään monin tavoin. Vaikka perinteisessä valtionhallinnossa kansalaiset eivät ole asiakkaita ostajan merkityksessä, on myös siellä syytä noudattaa laadukkaan palvelutarjonnan periaatteita. Kansalaisilla on kuten ennenkin oikeuksia ja velvollisuuksia, mutta heitä ei enää nähdä alamaisina. Tämä edellyttää siirtymistä palvelumentaliteettiin.

Nykyisin valtionhallinnon asioiden hoidossa korostetaan yksiköiden omaa vastuuta. Myös vastuu hyvästä kielestä kuuluu virastoille itselleen. Niiden on pidettävä huolta siitä, että virkamiehet osaavat viestittää asiansa selkeästi. Virastot ymmärtävät tämän vaatimuksen tärkeyden, ja sitä tulkitaan aiempaa laajemmin. Muutos on alkanut politiikasta, jossa julkinen esiintyminen ja sen antama vaikutelma ovat tulleet kirjoitettua tekstiä tärkeämmiksikin. Samoin virkamiesten esiintyminen julkisuudessa on tärkeä osa hallinnon ulkoista viestintää.

Hyvä hallinto tuottaa hyvää kieltä

Selkeän sanoman keskeisin edellytys on ajatuksen kirkkaus. Jos tekstin kirjoittaja ei hallitse asiaansa eikä osaa ajatella jäsentyneesti, on kielenhuollon asiantuntija ongelman edessä aseeton. Epäselvän tekstin taustalla voi olla muitakin syitä: poliittisia kompromisseja, ristiriitaisia pyrkimyksiä sekä tavoitteiden ja resurssien ristiriita. EU:n säädöskielellä on oma vaikutuksensa, ovathan EU:n säädösten kirjoittamisperinne ja terminologia muotoutuneet aivan toisenlaisessa hallintokulttuurissa kuin suomalainen.

Kielenhuolto on monitahoinen ilmiö, jota ei voida hoitaa pelkästään kielikoulutuksella. Kielenkäytön kohenemiseen tarvitaan kaikin puolin parempaa ja laadukkaampaa hallintoa, mutta kieli puolestaan tuo toiminnan ongelmat kirkkaasti esiin. Kielikysymykset ovat hallinnon kehittämisen tärkeä lohko.
Seppo Tiihonen