Miten virkakieli on muuttunut 15 vuodessa?
Artikkeli 3/1997

Paavo Nikula

Miten virkakieli on muuttunut 15 vuodessa?

Valtioneuvoston vuonna 1979 asettaman virkakielikomitean puheenjohtajana toimi nykyinen kansanedustaja Paavo Nikula. Hän tarkastelee seuraavassa sitä, miten 15 vuoden takainen virkakielipäätös on toteutunut käytännössä. Kirjoitus perustuu esitelmään, jonka hän piti kielitoimiston järjestämässä virkakieliseminaarissa 11.2.1997.

Kieli on viranomaisten työväline sekä toiminnan tulosten ilmaisija. Kansanvaltaisessa yhteiskunnassa viranomaisten toiminnan on perustuttava lakiin, joka sekin on kirjoitettua tekstiä. Virkakielen ymmärrettävyyden vaatimus perustuu siihen, että kansalaisten on voitava valvoa vallankäyttöä sekä lakien säätämisessä että toimeenpanossa. Virkakieli on myös osa kansallista kulttuuria.

Valtioneuvoston virkakielipäätöksessä (497/1982) sanotaan: ”Säädökset, suunnittelu- ja päätösasiakirjat, viranomaisten antamat ohjeet sekä yksityisille tarkoitetut asiakirjat on kirjoitettava siten, että niiden sisältö on vaikeuksitta ymmärrettävissä ja olennaiset kohdat sekä perustelut helposti havaittavissa”. Päätöksessä vaatimuksia ei asetettu yhtä ankariksi kuin virkakielikomitea oli runsas vuosi aikaisemmin antamassaan mietinnössä (1981:26) esittänyt: ”Valtion viranomaisten on virka-asioissa käytettävä sellaista kirjakielen mukaista kieltä, jota peruskoulun käynyt kansalainen pystyy ymmärtämään”.

Virkakielikomitean työn yhtenä lähtökohtana oli juridisen kapulakielen selkiinnyttäminen. Ongelmana olivat ylipitkät virkkeet, joista oli varoitettu yhtä kauan kuin viranomaiset olivat tekstejään laatineet. J. V. Snellman antoi yhä pätevän ohjeen: ”Yksinkertaisimmankin harkinnan pitäisi opettaa, että on nurinkurista venyttää lausejaksoja monen arkin mittaiseksi. ’Piste ja uusi rivi’ on yksinkertainen sääntö kirjakielelle, joka, kuten oikeuskielenkin tulee, on tarkoitettu kaikkein oppimattomimmankin ymmärrettäväksi.”

Suomen kieli tuli viranomaisten käyttöön varsin hitaasti, vaikka jo Snellman sai aikaan suomen kielen periaatteellisen yhdenvertaisuuden ruotsin kanssa viranomaisten toiminnassa. Tälle vuosisadalle saakka virkamiehet käyttivät yleensä ruotsin kieltä ja asiakirjat käännettiin suomeksi. Pitkät virkerakenteet siirtyivät suomalaiseen virkakieleen ruotsinkielisistä teksteistä. Viranomaisen päätökset aloitettiin asian eri vaiheiden selostamisella ja tämän jälkeen – samassa virkkeessä – viranomainen pääsi omaan ratkaisuunsa, joka aloitettiin verbillä har beslutat... (on päättänyt). Tämän verbin löytäminen avasi lukijalle tien ratkaisun sisältöön. Suotta ei puhuttukaan, että päätöksen lukeminen oli ”harjakt”. Oikeuskansleri Olavi Honka kirjoittaa muistelmissaan Turun hovioikeudesta 1920-luvulla, että suomen kielen käyttö ei ollut kovin korkeatasoista, eikä Turun hovioikeus poikennut ympäristöstään. Hän jatkaa: ”Tuolloisen melko ilkeämielisen arvostelun mukaan Viipurin hovioikeus kirjoitti hyvin ja Turun hovioikeus ratkaisi hyvin, mutta Vaasan hovioikeus ei tehnyt kumpaakaan.”

Virkakielen vaikeaselkoisuus oli yleinen puheenaihe sekä kielenhuoltajien arvioinneissa että julkisen sanan arvosteluissa. Viranomaisten puolella asia sivuutettiin tai vedottiin päätösten täsmällisyyden ja virheettömyyden asettamiin vaatimuksiin. Lakikielen asiantuntijayksikkönä toimi oikeusministeriön lainsäädäntöosaston tarkastustoimisto, joka jatkuvasti yritti ponnistella säädöskielen selkiinnyttämisen puolesta. Se julkaisi ensimmäisen lainlaatijan oppaan vuonna 1970. Uusin on viime vuodelta.

Virkakielen vaikeaselkoisuuteen kiinnittivät huomiota 1970-luvun alussa myös valtioneuvoston käännöstoimiston päällikkö Gustaf Laurent sekä oikeusministeriön lainsäädäntöneuvos Helge Rontu. Laurent tuskaili, että joskus oli mahdoton kääntää ruotsiksi suomenkielistä virkatekstiä, koska siitä ei saanut selville, mitä kirjoittaja oli tarkoittanut sanoa, mahdollisesti siitä syystä, että tekstissä ei ollut ajatusta ollenkaan. Helge Rontu kirjoitti ymmärrettävästä virkakielestä oikeusministeriön tiedotteen vuonna 1974. Julkaisu sai suuren suosion; se lienee valtionhallinnon ainoa tiedote, josta on otettu uusintapainos. Vuonna 1977 Rontu julkaisi ymmärrettävästä virastokielestä vielä uuden, täydennetyn painoksen.

Parempaan suuntaan on menty

Vuoden 1982 virkakielipäätöksessä viranomaisille asetettiin tehtäväksi valvoa asiakirjojensa kielen laatua ja huolehtia henkilökuntansa taidosta kirjoittaa ja puhua selkeää kieltä. Kunkin hallinnonalan ja viraston tulee ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin kielenkäyttönsä parantamiseksi.

Oma arvioni kuluneista 15 vuodesta on, että virkakielen ymmärrettävyydessä on eräissä suhteissa saatu parannusta aikaan, ennen kaikkea pitkistä virkkeistä on päästy. Myös tekstin ryhmittelyllä ja muilla typografisilla keinoilla on saatu lisättyä tekstin selkeyttä. Laajin virkakielen lukijakunta lienee verotusasiakirjoilla. Vuosien 1982 ja 1996 veroilmoituksen täyttämisoppaan tekstien vertailu osoittaa, että selkeyteen kiinnitettiin huomiota jo 15 vuotta sitten ja että parannusta on pyritty saamaan aikaan myös typografisin keinoin (ohjeet eräiden verovähennysten ilmoittamiseksi, huomaa sinuttelusta luopuminen):

Vuonna 1982:

Ammattikirjallisuus ja kurssimaksut

Vähennyskelpoisia ovat sellaisista ammattikirjoista ja ‑lehdistä aiheutuneet menot, jotka on hankittu työn edellyttämän ammatillisen pätevyyden tai ammattitaidon ajan tasalla pitämiseksi. Näyttövaikeuksien välttämiseksi liitä veroilmoitukseen alkuperäiset kuitit. Jos liität selvitykseksi kahden henkilön oikeaksi varmentaman luettelon hankitusta kirjallisuudesta ja siitä aiheutuneista kuluista, luettelon oikeaksi varmentajien tulee merkitä myös osoitteensa ja puhelinnumeronsa.

Vuonna 1996:

Muut tulonhankkimiskulut esim.

– ammattikirjallisuus

– työhuonekulut 1 500 mk

– menot omien työkalujen käytöstä

– työpukukustannukset

– menot vähennetään siltä osin kun ne ylittävät tulonhankkimisvähennyksen määrän (3 % palkkatuloista, enintään 1 500 mk)

– selvitys siitä, miten menot liittyvät hankintaan, on liitettävä veroilmoitukseen.

Uusia ongelmia

Paljon ongelmia on kuitenkin edelleen jäljellä ja uusia tulee. Euroopan unionin jäsenyys on tuonut meille keskieurooppalaisen virkakielimaailman pulmina uusia käsitteitä ja ennen kaikkea mittavan unionilainsäädännön sekä EY-tuomioistuimen ennakkopäätökset. EU-kielestä aiheutuu toisinaan myös yksi virkakielen ongelmista harmittomin, koomisuus. Ties mistä syystä, tuskin kuitenkaan häveliäisyydestä, EU:ssa kirjoitetaan direktiiviä naaraspuolisista naudoista sen sijaan, että puhuttaisiin lehmistä.

Vakavampi asia on yhteisöoikeuden tuominen osaksi Suomen oikeusjärjestystä yleisluontoisin viittauksin. Esimerkkinä käy hallituksen esitys, jossa rikoslain säännöstelyrikosta koskevaa rangaistussäännöstä ehdotetaan täydennettäväksi näin:

Joka rikkoo tai yrittää rikkoa – –

11) Euroopan unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluvissa pääomien liikkuvuutta, maksuja tai muita taloudellisten suhteiden keskeyttämistä tai vähentämistä koskevissa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 73 g tai 228 a artiklan nojalla annetuissa asetuksissa säädettyä tai mainittujen säädösten nojalla annettua säännöstelymääräystä, on tuomittava säännöstelyrikoksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi.

EU:n säädösten nimityksistäkin aiheutuu hankaluuksia. Suoraan velvoittava EU-säädös on nimeltään asetus, mikä voi aiheuttaa sekaannuksen kotimaiseen, tasavallan presidentin antamaan asetukseen. Pitämällä asetuksen antaja esillä vältettäneen sekaannukset käytännössä. Pääosa unionin lainsäädäntöä toteutetaan direktiiveillä, jotka jäsenmaiden on omin päätöksinsä saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Yleensä meillä käytetään lakia tai tasavallan presidentin asetusta, mutta joskus täytäntöönpano voidaan tehdä hallinnollisin päätöksin taikka työmarkkinasopimuksin.

Sanana direktiivi on melko huono, koska se ei kerro, mistä on kysymys (hyvä puoli tosin on, että sana on jokseenkin samanasuisena käytössä kaikissa EU:n jäsenmaissa). Olisi voitu harkita esimerkiksi sanan lainsäädäntömääräys käyttöön ottamista, mutta ehkä tämä olisi tuntunut meistä liian alentavalta.

Suomen kieli on tunnetusti yksi EU:n kielistä ja uskallan, tosin vähäisehköllä kokemuksella, sanoa, että oman virkakielemme ymmärrettävyys on vähintään hyvää eurooppalaista keskitasoa, jollei parempaakin.

Tuomioistuinten kieli

Tuomioistuinten kielenkäyttö on 15 vuoden aikana mielestäni koko ajan kehittynyt parempaan suuntaan. Yritän valaista asiaa parin satunnaisen esimerkin avulla. Virkakielikomitea asetettiin vuonna 1979, ja samana vuonna eräs hovioikeus kirjoitti ratkaisunsa seuraavaan tapaan (kysymys oli osituksen moitteen kuuden kuukauden määräajan huomioon ottamisesta ja laskemisesta):

– – koska osituksen toimitusmiehet olivat laatimansa osituskirjan mukaan loppuunsaattaneet osituksen 10.9.1976, eikä se seikka, että asianosaiset olivat saaneet tiedon osituksen toimittamisesta vasta 14.9.1976 vaikuttanut asiaan, niin ja kun A:n siten olisi perintökaaren 23 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan tullut nostaa kanne B:tä vastaan kuuden kuukauden kuluessa ensiksi mainitusta päivästä lukien siltä osin kuin siinä oli vaadittu B:lle tulevan tasingon alentamista kysymyksessä olevan tilan Z osalta, mutta haaste oli annettu B:lle tiedoksi vasta 14.3.1977 ja siis myöhään, hovioikeus on katsonut, ettei tältä osin ollut syytä muuttaa alioikeuden päätöksen lopputulosta – – .

Tekstin pari kertaa oikein hitaasti luettuaan ainakin juristi oivaltaa ratkaisun sisällön, mutta tuomio on hyvä esimerkki siitä, mitä ”harjakt” tarkoittaa (– – hovioikeus on katsonut – –). Runsas vuosi sitten korkein oikeus kirjoitti näin:

Perustelut

Hovioikeuden tuomion mukaan A on syyllistynyt siihen, että hän on antanut neljän käräjäoikeudessa samalla kerralla syytettynä olleen henkilön käyttää autoaan Lahteen suuntautuneen matkan toteuttamiseen tietoisena näiden tarkoituksesta vuokrata auto Lahdesta rikollisella tavalla. Tällainen teonkuvaus ei sisälly virallisen syyttäjän syytteeseen, jonka nojalla käräjäoikeus on katsonut A:n syyllistyneen törkeään petokseen, eikä myöskään syyttäjän käräjäoikeudessa esittämään toissijaiseen syytteeseen törkeästä kätkemisrikoksesta. Tuomitseminen rikoksesta voi perustua vain sellaiseen tosiseikkojen kuvaukseen, joka sisältyy syytteeseen. Sellaisia seikkoja, jotka jäävät syytteessä olevan teonkuvauksen ulkopuolelle, ei rikosasiassa saa tutkia. Hovioikeus on tämän periaatteen vastaisesti lukenut A:n syyksi rikollisen teon, josta hänelle ei ole vaadittu rangaistusta.

Päätöslauselma

Hovioikeuden tuomio poistetaan siltä osin kuin A on tuomittu rangaistukseen avunannosta törkeään petokseen. A vapautetaan tuomitusta vankeusrangaistuksesta ja ehdonalaisen vapauden menettämisseuraamuksesta.

Ratkaisusta näkyy, miten otsikoinnillakin voidaan lisätä tekstin selkeyttä. KKO:n hyvään kirjoitustapaan on vielä jäänyt jonkin verran substantiivitautia (matkan toteuttamiseen, tuomitseminen rikoksesta).

Tavanomainen vaikeaselkoisen säädöstekstin selitys on, että säänneltävä tilanne on niin monimutkainen, ettei siitä selviä yksinkertaisella kielellä. Tällaisissakin tilanteissa kannattaa ponnistella, kuten seuraava esimerkki osoittanee. Kysymys on säännöstä, jota noudatetaan merellä, kun kaksi konealusta lähestyy toisiaan ”keulat vastakkain” ‑tilanteessa. Yksinkertainen pääsääntö on, että tällöin kummankin on muutettava suuntaa oikealle niin, että ne sivuuttavat toisensa vasen sivu vasenta sivua vastaan. Aiemmin annettiin epätietoisia tapauksia varten seuraava poikkeussääntö:

Tätä sääntöä ei sovelleta päivällä, kun alus näkee toisen aluksen edessään leikkaavan oman suuntansa, eikä yöllä, kun toisen aluksen punainen valo on kohti toisen punaista valoa tai toisen aluksen vihreä valo on kohti toisen vihreää valoa tai punainen, mutta ei vihreä, taikka vihreä, mutta ei punainen valo näkyy edestä tai kun sekä vihreä että punainen valo näkyvät muualta kuin edestä.

Tämä kieltämättä vaikeasti ymmärrettävä sääntö on nyttemmin korvattu kirjoittamalla väistämisvelvollisuus lähtien siitä, mitä tarkoitetaan ”keulat vastakkain” ‑tilanteella, ja asettamalla väistämisvelvollisuus niihinkin tapauksiin, jolloin ei ole varmaa, että jotain muuta väistämissääntöä on noudatettava:

Tällaisen tilanteen katsotaan olevan olemassa, kun alus näkee toisen aluksen suoraan edessään tai melkein suoraan edessään ja yöllä nähdessään toisen aluksen mastovalot linjassa tai melkein linjassa ja/tai molemmat sivuvalot sekä päivällä nähdessään toisen aluksen vastaavasta näkökulmasta. Jos alus on epävarma siitä, onko tällainen tilanne olemassa, sen on pidettävä tilannetta sellaisena ja toimittava sen mukaisesti.

Ei sääntö vieläkään taida helposti avautua, mutta on helpompi ymmärtää kuin aikaisempi. Huomautuksen varaan voi jättää sen, että tarkkaan ottaen alus ei näe mitään, vaan sitä ohjaileva ihminen. Laivoillahan kuitenkin on usein ihmisen ja varsinkin naisen nimi.

Oppaitakin on

Virkakielipäätöksessä sanotaan, että hallinnon kehittämisestä vastaavana viranomaisena valtiovarainministeriö antaa ohjeita ja määräyksiä siitä, miten kielenkäytön parantaminen ja tarkkailu virastoissa järjestetään. Käytännön koulutusta on annettu hallinnon kehittämiskeskuksen säädösvalmistelukursseilla. Yhtenä lähtökohtana on säädösvalmistelun määrittely yhteiskuntapoliittiseksi suunnitteluksi, jossa on olennaista riittävä tietopohja sekä uudistustahto ja ‑taito. Määrittely on Antti Kivivuoren, jonka julkaisu ”Lakien valmistelusta” vuodelta 1986 lienee ensimmäinen virkakielipäätöksen antamisen jälkeen laadittu säädösvalmistelun opas.

Vuosien mittaan on julkaistu lisää oppaita, ja tulossa on vielä ainakin EU-säädöksiä sekä valtiosopimuksia koskevat oppaat. Opaskirjojen yhteismäärä virkakielipäätöksen julkaisemisen jälkeen nousee kymmenkunnaksi.

Viimeksi (vuoden 1996 elokuussa) julkaistiin Lainvalmistelijan oppaan uusin painos. Sen laatimisesta on vastannut oikeusministeriön lainvalmisteluosaston tarkastustoimiston päällikkö Markku Tyynilä, joka oli jäsenenä myös virkakielikomiteassa.

Lainvalmistelijan oppaalla pyritään erityisesti edistämään sitä, että säädösehdotukset ovat sanonnaltaan virheettömiä, ymmärrettäviä, täsmällisiä ja johdonmukaisia. Oppaassa onkin paljon ohjeita sekä niitä valaisevia esimerkkejä virkerakenteiden yksinkertaistamisesta yksittäisten termien ja sanojen käyttämiseen. Oppaan käsikirjoituksesta on saatu kommentit eduskunnan apulaispääsihteeriltä Jouni Vainiolta ja valiokuntasihteereiltä, mm. perustuslakivaliokunnan valiokuntaneuvokselta Jarmo Vuoriselta, joka oli virkakielikomitean sihteeri, sekä Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen tutkijalta Jussi Kalliolta.

Oppaan julkaiseminenkin osoittaa, että virkakielessämme on kaiken aikaa parantamisen varaa. Lakikielelle oppaassa asetetut yleiskielisyyden vaatimukset ovat samat kuin 15 vuotta sitten:

1) kirjakielen normien noudattaminen

2) sanaston tuttuus

3) virkerakenteen yksinkertaisuus

4) asiallisuus

5) yksitulkintaisuus ja täsmällisyys.

Lainvalmistelijan oppaassa todetaan, että epätäsmällinen säädösteksti (samoin kuin muukin virkakielen teksti) on yleensä oire huonosta tai keskenjääneestä valmistelusta. Tavallisimmin kysymys on aikapulasta: kiireessä syntyy huonoa tekstiä. Tämä ilmiö on erityisen tuttu ns. budjettilaeista. Yksi syy voi myös olla, että riidanalaisessa asiassa saadaan aikaan kompromissi muuttamalla sanonta epätäsmälliseksi, niin että eri intressitahot voivat tulkita sitä oman mielensä mukaisesti.

Seuraava esimerkki postitoimintalaista (907/1993) valaissee asiaa. Postitoiminnan harjoittamista varten voidaan myöntää toimilupa myös yksityiselle yhteisölle. Tällainen lupahakemus on ollut valtioneuvoston harkittavana jo kohta parisen vuotta, mutta vieläkin on epäselvää, missä määrin laki velvoittaa myöntämään luvan, jos sen hakija omalta osaltaan esittää laissa vaaditut selvitykset, toisin sanoen, kuinka laaja on valtioneuvoston harkintavalta lupahakemuksesta päätettäessä. Ongelma aiheutuu siitä, että postitoimintalakia säädettäessä kysymys postitoiminnan yksityistämisestä oli hyvin riidanalainen. Lakiin kirjoitettiin, että toimilupa ”tulee myöntää, jollei se ole 1 §:n 1 momentissa säädetyn tarkoituksen vastainen”. Kyseisen lainkohdan tarkoitussäännös kuuluu:

Lain tarkoituksena on turvata, että postia voi lähettää ja vastaanottaa tasapuolisin ehdoin koko maassa. Postitoiminnan hoitamista on edistettävä postin lähettäjien, postin saajien ja postitoiminnan kokonaisuuden edun mukaisesti. Erityisesti tulee turvata postipalvelujen saatavuus ja kustannusten tasavertaisuus harvaan asutuilla alueilla.

Säännökseen on sisällytetty monia tavoitteita, joita saattaa olla vaikea toteuttaa, jos erityyppisten postilähetysten jakelu on eri harjoittajilla ja näiden toimiluvat kattavat vain osan maan alueesta. Eri suuntiin käyvät intressit on sisällytetty lakiin tavalla, joka tuo mieleen komiteavalmistelusta esitetyn määrittelyn: ”Kameli on komiteatyönä suunniteltu hevonen.”

Vaikeaselkoisuudesta on kyse myös seuraavassa esimerkissä, jossa lapsen kotihoidon tuesta annetussa laissa (14944/1994) onnistutaan perhe määrittelemään näin:

Tässä laissa perheeseen kuuluvina pidetään lasten kotihoidon tukeen oikeuttavia lapsia, heidän kanssaan yhteistaloudessa eläviä vanhempiaan tai muita huoltajiaan sekä vanhemman tai muun huoltajan kanssa yhteistaloudessa avioliitossa tai avioliitonomaisissa olosuhteissa elävää henkilöä.

Lainvalmistelijoita varoitetaan myös tavoitesäännöksistä, muun muassa siitä syystä, että ne eivät ole velvoittavia samalla tavalla kuin tavanomaiset säännökset. Hallituksen esityksessä laiksi Suomen Pankista nimenomaan asetetaan pankin toiminnalle tavoite:

Suomen Pankin toiminnan tavoitteena on turvata vakaa rahan arvo.

Suomen Pankin on tuettava muidenkin talouspolitiikan tavoitteiden saavuttamista sekä edistettävä rahoitusjärjestelmän vakautta vaarantamatta kuitenkaan 1 momentissa säädettyä tavoitetta.

Tavoitteen saavuttamiseksi keskeistä on rahapolitiikan uskottavuus, josta perusteluissa lausutaan näin oivaltavasti:

Tietty talouspoliittinen linja tai ohjelma ei ole uskottava silloin, kun yleisö ei luota siihen, että linja säilyy tai, että ohjelman edellyttämät toimenpiteet tulevat toteutetuiksi – – . Rahapolitiikan uskottavuuden puute havainnollistuu siten, että yleisö ei luota rahapolitiikalle asetetun tavoitteen toteutumiseen tai siihen, että keskuspankki ja hallitus pysyvät asettamansa tavoitteen takana.

Yhteistyöllä eteenpäin

Virkakielen ymmärrettävyydessä on siis 15 vuoden aikana saavutettu edistystä, mutta jatkuvasti on ponnisteltava saavutusten pysyttämiseksi sekä kielenkäytön parantamiseksi. Pidän myönteisenä sitä, että erilaisia oppaita on jatkuvasti saatavilla ja että kirjoittajakoulutusta järjestetään. Ehkä lupaavinta on kielen asiantuntijoiden sekä virkakielestä vastaavien ja sitä kirjoittavien yhteistyö, mikä ilmenee Lainlaatijan oppaan uusimman painoksen valmistelussa. Vireillä olevassa perustuslain kokonaisuudistuksessa on tarkoitus myös käyttää hyväksi Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen kielitoimiston asiantuntemusta.

Virkakielipäätös ei sellaisenaan voinut vaikuttaa virkakielen parantumiseen. Siinä pyrittiin osoittamaan ne keinot, joilla kielen ymmärrettävyyttä voidaan parantaa, syyt miksi on ponnisteltava, sekä vastuuviranomaiset. Missään näissä suhteissa päätös ei nähdäkseni ole vanhentunut siitä yksinkertaisesta syystä, että sitä ei kaikilta osin ole vielä toteutettu.
Paavo Nikula