Kieli ja virkakoneisto
Artikkeli 2/1981

Kieli ja virkakoneisto

Valtioneuvosto asetti 18.10.1979 komitean selvittämään hallinnon ja oikeudenkäytön kielen ongelmia. Komitean asettamispäätöksen perustelut ja komitean kokoonpano on esitetty Kielikellossa 2/1979. Virkakielikomitean mietintö ”Kieli ja virkakoneisto” luovutettiin opetusministeri Kalevi Kivistölle 10. elokuuta 1981. Seuraavassa mietinnön tiivistelmä.

Virkakielen kehittäminen

Komitean tehtävänä on ollut laatia ehdotukset siitä, kuinka virkakielen ymmärrettävyyttä voitaisiin parantaa. Virkakielen ymmärrettävyys on olennaisen tärkeä sekä kansanvallan toteutumisen että kansalaisten oikeusturvan kannalta. Komitean mielestä viranomaisten on pyrittävä käyttämään kieltä, jota jokainen peruskoulun käynyt kansalainen pystyy ymmärtämään. Virkakielen ymmärrettävyyttä voidaan tehokkaasti parantaa vain kohentamalla virkamiesten omaa kielenkäyttöä. Kuitenkin sanoman perillemenoon vaikuttaa myös se, onko asia kansalaisille mieluisa vai epämieluisa: lottopelin säännöt ymmärretään helpommin kuin veroilmoituslomakkeen täyttöohjeet.

Kielen vaikeaselkoisuuden syyt

Hallinnon kielessä käytetään sanoja, jotka ovat vieraita keskimääräiselle suomalaiselle. Jos tekstissä on runsaasti outoja sanoja, lukija saattaa ymmärtää sanoman vajavaisesti.

Tekstin virkkeet taas voivat olla rakenteeltaan niin mutkikkaita, että lukija joutuu ponnistelemaan kohtuuttomasti ymmärtääkseen ne. Kun lukijan muisti kuormittuu esimerkiksi pitkien määriteketjujen tai lauseiden sisäkkäisyyden takia liiaksi, hänen mielenkiintonsa herpaantuu eikä hän pysty tajuamaan ajatusta oikein.

Sana, lause tai virke voi olla myös monitulkintainen. Lukija ei ehkä itse havaitse, että hän on ymmärtänyt asian toisin kuin kirjoittaja on tarkoittanut. Jos lukija taas huomaa, että tulkintamahdollisuuksia on useita, hän joutuu näkemään ylimääräistä vaivaa eli päättelemään tekstiyhteyden tai taustatietojensa nojalla, mitä kirjoittaja on tarkoittanut.

Keskeinen ongelma tekstin laadinnassa on, miten sisällöltään eriarvoiset asiat ryhmitellään lauseiksi ja virkkeiksi. Päälauseen käyttö ratkaisee sen, miten teksti jaksottuu virkkeiksi. Vanhatyylisissä tuomioistuinten päätöksissä kirjoitettiin päälauseeksi vain se, mikä oli käsiteltävässä asiassa pääkysymys. Näin jouduttiin väistämättä pitkävirkkeiseen esitysmuotoon, koska yhden päälauseen varaan voi rakentaa vain yhden virkkeen. Kaikki muu päätöksen käsittelyn ilmentämiseksi välttämätön aines oli tuotava tekstissä esiin sivulauseissa, lauseenvastikkeissa ja lauseen sisäisissä määritteissä.

Tavanomaisessa asiaproosassa tekstin yhtenäisyyden saa aikaan juoni, joka ilmaistaan lukijoille kytkemällä peräkkäiset virkkeet toisiinsa erilaisin sidostamiskeinoin. Virkakieltä ei voida rakennepiirteiltään lähentää normaaliin asiaproosaan, jos pidetään kiinni vaatimuksesta että esimerkiksi päätökset on kirjoitettava vanhan tuomioistuintyylin mukaisesti. Mitään juridista estettä ei ole sille, että päätökset kirjoitetaan normaalin asiaproosan rakennekaavojen mukaisesti. Tällöin on otettava huomioon se, ettei säädösten ja päätösten yksittäisiä virkkeitä voida tulkita muusta tekstiyhteydestä irrotettuina.

Lait ja muut säädökset

Lakien ja muiden säädösten kielen ymmärrettävyydestä on huolehdittava valmistelun alusta lähtien. Lain tekstin tulee olla kieleltään niin selvää, että asetusten tai muiden säädösten antamiseen oikeutetun viranomaisen toimivalta ei jää tulkinnanvaraiseksi. Erityisen tärkeää on varmistautua säädöstekstin ymmärrettävyydestä silloin, kun valmistellaan kaikille kansalaisille merkittäviä säädöksiä, kuten perhe-, sopimus- ja rikosoikeuden alaan kuuluvia lakeja.

Velvollisuutta lähettää säädösehdotukset oikeusministeriön tarkastettavaksi olisi noudatettava nykyistä paremmin. Jos ehdotusta ei ole tarkastutettu, siitä olisi mainittava esittelyasiakirjoissa ja selvitettävä syy siihen.

Eduskuntakäsittelyssä olisi kansanedustajien kiinnitettävä huomiota myös lakiehdotusten kieleen, koska heillä on tuoretta tietoa siitä, mitä kansalaiset ajattelevat viranomaisten toiminnasta ja virkakielen ymmärrettävyydestä. Tasavallan presidentti onkin ilmaissut luottavansa kansanedustajien haluun pitää huolta siitä, että lait kirjoitetaan ymmärrettävästi ja selkeästi.

Päätökset

Päätöksiä tekevät sekä hallintoviranomaiset että tuomioistuimet. Kaikissa päätöksissä tulee kielen olla yksiselitteistä ja ymmärrettävää. Tähän velvoittava säännös on syytä ottaa hallintomenettelyä sekä hallintolainkäyttöä ja oikeudenkäyntiä koskeviin lakeihin.

Vastuu päätöksen kielestä kuuluu sekä esittelijälle että päätöksentekijälle. Jos päätös tehdään monijäsenisessä toimielimessä, vastuu päätöksen kielestä on määrättävä puheenjohtajalle tai jollekulle jäsenistä.

Päätös on ryhmiteltävä johdonmukaisesti ja havainnollisesti, niin että erottuvat omina jaksoinaan kysymyksessä oleva asia, ratkaisun perustelut, ratkaisuun sovelletut säännökset ja muut oikeusohjeet sekä ratkaisun lopputulos. Päätöksessä tulee vielä mainita, keneltä virkamieheltä päätöksestä saa lisätietoja. Viranomaisten on tarkistettava, että mallipäätökset ja lomakkeet ovat kieleltään ymmärrettäviä.

Suunnitelmat

Suunnitelmissa on pyrittävä käyttämään vakiintunutta yleiskieltä. Tämä on tärkeä ehto sille, että kansanvaltaisuus ja oikeusturva toteutuvat tehtäessä päätöksiä suunnitelmien perusteella.

Suunnittelussa joudutaan joskus luomaan myös uusia käsitteitä ja uusia ilmauksia. Kuitenkin uusiin sanoihin on turvauduttu liian herkästi ja selvittämättä, voidaanko niiden sisältö ilmaista vakiintuneella yleiskielellä. Suunnittelijoiden ja päätöksentekijöiden on pidettävä huoli siitä, että uudet ilmaukset ovat sisällöltään selkeitä ja soveltuvat käsitejärjestelmään, johon vallitseva kielenkäyttö perustuu.

Kielenkäytön opetus

Peruskoulun äidinkielenopetuksessa on oppilaita harjaannutettava ymmärtämään sellaisia viranomaistekstejä, joiden kanssa kansalainen joutuu tekemisiin.

Korkeakoulujen on tehostettava eri tiedekunnissa äidinkielen opetusta. Opetukseen on sisällytettävä suullisen ja kirjallisen esitystaidon luentoja ja erilaisia harjoituksia. On kiinnitettävä huomiota alan ammattikielen ja yleiskielen eroon ja siihen, miten asiat voidaan esittää yleiskielellä ilmaisun täsmällisyyden kärsimättä. Varsinaista kirjoittajakoulutusta olisi ainakin koemielessä annettava nykyistä enemmän oikeustieteiden, yhteiskuntatieteiden ja taloustieteiden opiskelijoille.

Oppiaineiden opettajien on opiskelijoiden kirjallisia töitä tarkastaessaan kiinnitettävä huomiota myös niiden kieliasuun ja tarvittaessa lähetettävä ne kielen asiantuntijoiden luettavaksi.

Virkamiehille on järjestettävä täydennyskoulutusta, jotta he harjaantuvat kirjoittamaan selkeästi. Koulutuksessa on käytettävä apuna kielen asiantuntijoita. Eri virastoissa on myös järjestettävä tilaisuuksia, joissa arvioidaan viraston omia asiakirjoja ja muita yleisölle tarkoitettuja tekstejä kielen ymmärrettävyyden kannalta. Virkakielen tutkimusta on muutoinkin tehostettava.

Vastuu virkakielen selkeydestä

Jokaisen viraston on itse huolehdittava omien asiakirjojensa selkeydestä. Hyvään viranhoitoon kuuluu, että virkamies kirjoittaa ymmärrettävästi ja yksiselitteisesti.

Kielen asiantuntijaviranomaisena voisi komitean mielestä toimia Kotimaisten kielten tutkimuskeskus, jonka tehtävänä jo nykyisinkin on auttaa viranomaisia virkakielen ongelmien ratkaisemisessa. Tätä palvelutehtävää varten on tutkimuskeskuksen voimavaroja tarvittaessa lisättävä.

Jollei virkakieltä saada näillä toimin kaikilta osin riittävän selkeäksi, voidaan myöhemmin selvittää, olisiko joihinkin virastoihin palkattava pysyvästi erityisiä kielen asiantuntijoita. Säädösten valmistelussa kielen asiantuntijoita tulisi komitean mielestä jo nyt käyttää tähänastista enemmän.

Jonkin ministeriön, luontevimmin valtioneuvoston kanslian, tulisi valvoa valtion viranomaisten tekstien ymmärrettävyyttä. Näin voidaan tehokkaasti suunnitella ja johtaa niitä toimia, joita tarvitaan virkakielen parantamiseksi.

Valtion viranomaisia varten olisi valtioneuvoston päätöksellä annettava velvoittavat ohjeet virkakielestä. Komitea on laatinut ehdotuksen tällaiseksi päätökseksi. Yksityiskohtaisemmat ohjeet asiasta antaisi valtioneuvoston kanslia.

Tuomioistuinten on itse huolehdittava päätöstensä kielen selkeyttämisestä. Valvontavastuu kuuluu korkeimmalle oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle, koulutusvastuu myös oikeusministeriölle

Kunnissa vastuu viranomaisten kielen selkeydestä on kunnanhallituksella. Tämä taas on vastuussa kunnanvaltuustolle, joka siten viime kädessä vastaa kunnan virkamiesten kielen ymmärrettävyydestä.